Le statut des commissaires du gouvernement dans les juridictions administratives
jeudi 8 décembre 2005, par Stephane Cottin
Loin de moi l’idée de faire (certainement mal) encore une nouvelle étude sur le statut des commissaires du gouvernement. Mais ces personnages essentiels de la procédure administrative intéressent au plus haut point les documentalistes juridiques par le mystère qu’entoure l’acquisition et la localisation de leur production principale : les conclusions du commissaire du gouvernement.
Or le thème est d’actualité. Il a fait récemment l’objet de nombreuses études sous des facettes diverses, et c’est seulement un survol bibliographiques que je voudrais conduire sur le rôle et le statut du commissaire du gouvernement.
Je commencerai par un article très didactique publié à la RFDA de septembre-octobre 2005, pp. 942-945, qui ne parle pas de commissaire de gouvernement, mais qui sont des Conclusions sur CE, 5 octobre 2005, Hoffer , d’un commissaire, François Séners : "L’impartialité et l’indépendance des membres du Conseil d’Etat".
A l’occasion d’une mise en cause d’une maître des requêtes du Conseil d’Etat, François Séners se livre en quatre pages évidemment à un plaidoyer pro domo, mais finalement très convaincant et surtout très bien documenté, qui revient à la description précise des rôles respectifs des différents acteurs de la juridiction administrative.
Le second article sur lequel je souhaite attirer l’attention est une étude de Didier Chauvaux et Jacques-Henri Stahl publiée à l’AJDA du 14 novembre 2005, pp. 2116-2123 : "Le commissaire, le délibéré et l’équité du procès". Il s’agit d’une description excessivement mais nécessairement complète du rôle (des rôles ?) complexe(s) du commissaire du gouvernement. Là encore, l’étude est très documentée, avec des informations que l’on sait venir vraiment de la source interne on ne peut pas plus proche de l’institution elle-même.
Après ces doctrines juridiques et historiques, voici toute une série d’informations récentes sur le sujet :
La profession fait ainsi l’objet d’une fiche de revendication sur le site du syndicat de la juridiction administrative ("Fiche thématique : Défendre l’institution du commissaire du gouvernement") qui évoque immanquablement l’arrêt CEDH Mme Kress / France du 4 juin 2001 [1]
On en parle aussi, et on en disserte brillamment sur le blog du Professeur Frédéric Rolin, entre autres ici, ainsi que sur le blog d’Emmanuel Barthe, Precisement.org, (Communication des conclusions du commissaire du Gouvernement : petite amélioration en vue, 15 novembre 2005)
De même, les parlementaires, notamment au Sénat ne sont pas en reste, car plusieurs questions ont été posées, dont celles-ci par M. Jean-Louis Masson
http://www.senat.fr/basile/visio.do... (rappelée ici) qui a récemment reçu une réponse, que voici :
Traitement des contentieux 12 ème législature
Question écrite n° 18637 de M. Jean Louis Masson (Moselle - NI)
publiée dans le JO Sénat du 14/07/2005 - page 1878
M. Jean Louis Masson attire l’attention de M. le garde des sceaux, ministre de la justice, sur le fait que la cour d’appel de Metz a récemment estimé que la participation du commissaire du Gouvernement à une procédure d’indemnisation dans le cadre d’une expropriation était contraire à la Convention européenne des droits de l’homme, celui-ci étant à la fois juge et partie. Cette jurisprudence montre l’intérêt qu’il y aurait à clarifier les règles de procédure afin de garantir la notion de procès équitable. Il souhaiterait donc qu’il lui indique s’il envisage de donner des instructions en ce sens pour le traitement des contentieux.
Réponse du ministère : Justice
publiée dans le JO Sénat du 24/11/2005 - page 3059
Le garde des sceaux, ministre de la justice, fait connaître à l’honorable parlementaire que, en raison du principe constitutionnel de la séparation des pouvoirs, il lui est interdit de donner des instructions aux magistrats, qui demeurent indépendants pour le traitement des contentieux. Le décret n° 2005-467 du 13 mai 2005 portant modification du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique a pour objet principal de mettre la procédure d’indemnisation devant le juge de l’expropriation en conformité avec les exigences de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. Aussi, la participation du commissaire du Gouvernement est entièrement revue afin que les spécificités constitutives d’une position dominante disparaissent. Le commissaire du Gouvernement doit désormais exercer ses missions dans le respect du principe de la contradiction guidant le procès civil et perd son monopole d’expertise, le juge de l’expropriation pouvant désormais désigner un expert
Et cette autre question, toujours du même parlementaire, et qui vient tout juste de recevoir une réponse :
* publiée dans le JO Sénat du 06/10/2005 - page 2520
M. Jean Louis Masson attire l’attention de M. le garde des sceaux, ministre de la justice, sur le fait qu’en application de la notion de procès équitable qui est sanctionnée par la Cour européenne des droits de l’homme, les avocats des parties devraient avoir connaissance des conclusions du commissaire du Gouvernement avant l’audience du tribunal administratif. Il souhaiterait d’une part qu’il lui indique comment cette obligation se concrétise dans les faits et d’autre part, s’il ne serait pas préférable qu’une note écrite soit obligatoirement prévue, ce qui éviterait toute contestation ultérieure.
Réponse du ministère : Justice
* publiée dans le JO Sénat du 08/12/2005 - page 3186
L’honorable parlementaire s’interroge, d’une part, sur les modalités de communication des conclusions du commissaire du gouvernement aux avocats des parties, avant l’audience du tribunal administratif, et demande, d’autre part, s’il serait envisageable de prévoir une communication écrite, afin d’éviter toute contestation ultérieure. Devant les juridictions administratives, les parties peuvent demander communication du sens général des conclusions du commissaire du gouvernement. Cette pratique a été reconnue par la Cour européenne des droits de l’homme dans l’arrêt Kress contre France, rendu le 7 juin 2001 : « ...les avocats qui le souhaitent peuvent demander au commissaire du gouvernement avant l’audience, le sens général de ses conclusions ». L’échange avec l’avocat, à l’initiative de celui-ci, porte sur le sens des conclusions et non sur le détail du raisonnement du commissaire. Intervenant dans les jours ou heures précédant l’audience, il a lieu à un moment où, juridiquement, l’instruction n’est pas nécessairement close. L’usage veut, toutefois, que l’avocat, après s’être ainsi entretenu avec un commissaire du gouvernement, s’interdise de produire un nouveau mémoire faisant valoir un moyen ou une argumentation supplémentaire. En revanche, rien ne s’oppose à ce que, suite à cet échange avec le commissaire, l’avocat présente des observations orales à l’audience ou prépare une note en délibéré, initiatives qui ne peuvent modifier les conditions du débat contradictoire entre les parties, tel qu’il résulte de l’instruction écrite, mais seulement, le cas échéant, conduire la formation de jugement à rayer l’affaire du rôle pour rouvrir l’instruction. Dans les affaires dispensées de ministère d’avocat, le requérant qui le souhaite peut également demander à avoir communication du sens des conclusions du commissaire du gouvernement. Il pourrait difficilement être envisagé de procéder à cette communication par écrit, eu égard au déroulement actuel de la procédure. En effet, le commissaire du gouvernement doit prendre en considération les arguments échangés par, les parties dans d’ultimes mémoires, jusque dans les tout derniers jours qui précèdent l’audience, conformément à la pratique de nombreux avocats. Le sens des conclusions ne peut donc être communiqué que dans les jours - en pratique la veille ou le vendredi pour une audience tenue le lundi - voire les heures qui précèdent l’audience.
Notes
[1] Le rappel de la solution de l’affaire Kress faite par le communiqué de presse est parfait : "En ce qui concerne l’impossibilité d’obtenir préalablement à l’audience communication des conclusions du commissaire du Gouvernement, la Cour a relevé que lesdites conclusions n’étaient communiquées à personne avant l’audience et que les parties à l’instance de même que les juges et le public en découvraient le sens et le contenu seulement à l’occasion de l’audience. Il n’y a donc pas eu rupture du principe de l’égalité des armes, qui suppose que chacune des parties à l’instance ait une possibilité raisonnable de présenter sa cause dans des conditions qui ne la désavantage pas par rapport à la partie adverse et la Cour a donc conclu à l’unanimité à la non-violation de l’article 6 § 1 sur ce point.
Pour ce qui est de l’impossibilité pour la requérante de répliquer au commissaire du Gouvernement, qui présente ses conclusions après les plaidoiries des parties, la Cour a également conclu, à l’unanimité, qu’il n’y avait pas eu violation de l’article 6 § 1 de la Convention. Elle a effet estimé que la procédure suivie devant le Conseil d’Etat offrait suffisamment de garanties au justiciable, notamment par la possibilité qu’a celui-ci de déposer une note en délibéré à la fin de l’audience, possibilité dont la requérante fit d’ailleurs usage en l’espèce.
En revanche, pour ce qui est de la participation du commissaire du Gouvernement au délibérations de la formation de jugement du Conseil d’Etat, la Cour a été d’avis qu’indépendamment de l’objectivité reconnue du commissaire du Gouvernement et malgré le fait qu’il ne participe pas au vote, sa participation au délibéré pouvait lui offrir une occasion supplémentaire d’appuyer ses conclusions en faveur de l’une des parties dans le secret de la chambre du conseil. Rappelant la sensibilité accrue du public aux garanties d’une bonne justice et l’importance à accorder aux apparences, la Cour a conclu, par 10 voix contre 7, qu’il y avait eu violation de l’article 6 § 1 de la Convention."
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