Sommaire
Introduction
I. - La lente reconnaissance de la nécessité d’une libre diffusion de la règle de droit au Royaume-Uni
A. - L’absence de mécanisme formel de publication justifié par la conception anglaise de la règle de droit
B. - La mise en œuvre progressive de mécanismes de diffusion de la règle de droit accélérée par les TIC
II. - D’une obligation de publicité à une obligation de diffusion de la règle de droit en France
A. - Une obligation de publicité justifiée par la conception française de la règle de droit
1. - Un héritage de l’Ancien Régime consacré par la Révolution française
2. - Le régime du décret-loi du 5 novembre 1870
B. - Une obligation de diffusion par voie électronique constitutive d’un service public « par nature » à concilier avec le principe d’égalité
1. - La complémentarité de la diffusion et de l’accès aux données juridiques
2. - Le précédent du Moniteur belge : l’arrêt de la Cour d’arbitrage du 16 juin 2004
3. - Le choix d’un mode de gestion publique adapté à la mission de diffusion des données juridiques « essentielles »

Publication et libre diffusion de la règle de droit : enjeux et problématiques comparé en France et au Royaume-Uni

Reproduction de l’article d’Emmanuel Cartier initialement publié sur Revue Politeia, n° 7 (2005), pp. 89-114

II. - D’une obligation de publicité à une obligation de diffusion de la règle de droit en France

B. - Une obligation de diffusion électronique constitutive d’un service public « par nature » à concilier avec le principe d’égalité

Les moyens techniques garantissant l’accessibilité de la règle de droit participent dans leur mise en œuvre à une fonction politique et sociale d’information qui s’inscrit dans le prolongement du mouvement de transparence administrative né à la fin des années 1970, avec les lois du 17 juillet 1978 sur l’accès aux documents administratifs, des 3 janvier et 11 juillet 1979 sur l’accès aux archives et la motivation des actes administratifs ainsi que le décret du 28 novembre 1983 sur l’opposabilité des circulaires et directives, mouvement qui rend compte de la transformation de « l’administré » en « citoyen » détenteur de droits subjectifs à l’égard de l’administration [1].
1. - La complémentarité de la diffusion et de l’accès aux données juridiques
Comme le note Jean-Michel BRUGUIERE, l’accès à la production normative des pouvoirs publics, à la différence de sa diffusion, n’implique pas de véhiculer l’information juridique jusqu’à l’administré mais seulement de la rendre quérable. Elle suppose donc une volonté d’accéder aux données de la part de l’administré ainsi qu’une réponse propre à satisfaire cette volonté de la part de l’autorité détentrice des données. À l’inverse, la diffusion n’implique que la volonté de l’autorité détentrice des données, qu’elle en soit elle-même productrice ou qu’elle les ait simplement recueillies. Selon l’auteur, à chacune de ces notions sont associées des valeurs différentes. Alors que l’accès aux données publiques impliquerait des valeurs intellectuelles - ou « valeurs cognitives » - résultant d’un « besoin de lisibilité sociale » des administrés, la diffusion susciterait plutôt des « valeurs économiques » dans une perspective de production de richesses commercialisables [2].
Cette distinction est cependant remise en cause par l’utilisation des TIC en matière de diffusion des données juridiques, puisque la diffusion implique l’accès et inversement [3]. L’analyse du cas du Royaume-Uni témoigne de cette relation d’équivalence propre à permettre, à terme, l’émergence d’un "droit au droit" [4]. Dans son discours d’Hourtin du 25 août 1997, le Premier ministre Lionel JOSPIN déclarait que « pour répondre à l’exigence démocratique de transparence de l’État, un accès plus aisé à l’information publique est par ailleurs indispensable ». Il ajoutait que « Les données publiques essentielles doivent désormais pouvoir être accessibles à tous gratuitement sur Internet. Ainsi, puisque “nul n’est censé ignorer la loi”, je ferai en sorte que ce soit le cas du contenu du Journal officiel de la République française ». [5] Le législateur confirma cette volonté d’élargissement de l’accès à la règle de droit. Déjà, le projet de loi du 3 juin 1998 relatif à l’accès au droit et à la résolution amiable des conflits avait pour ambition de faire du « droit au droit (...) un élément essentiel du pacte démocratique, parce qu’il conditionne l’exercice de la citoyenneté et, plus largement, contribue à la sauvegarde de la dignité humaine » [6]. La loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec l’administration consacra cette orientation en affirmant solennellement le « droit de toute personne à l’information », précisant dans son article 2 que « les autorités administratives sont tenues d’organiser un accès simple aux règles de droit qu’elles édictent » [7].
La diffusion de la règle de droit doit néanmoins être distinguée de la notion de « diffusion publique » au sens de l’article 2 de la loi du 17 juillet 1978 modifiée par la loi du 12 avril 2000. Cet article dispense en effet l’autorité administrative de ses obligations de communication des documents administratifs aux usagers qui en font la demande ceux qui ont font par ailleurs l’objet d’une « diffusion publique ». Or, pour le moment, la CADA refuse d’assimiler la diffusion des actes juridiques en ligne à la notion de « diffusion publique » de « documents administratifs », « compte tenu de l’état actuel du développement de ces techniques » [8]. L’administration est donc en principe tenue, pour tous les actes pouvant être qualifiés de « documents administratifs » [9] et faisant exclusivement l’objet d’une diffusion en ligne, d’assurer leur communication personnelle aux administrés lorsque ceux-ci en font la demande [10]. La CADA considère en effet que ne peuvent être considérés comme des documents faisant l’objet d’une « diffusion publique » les actes dont le procédé de publication n’offre pas des garanties d’accès dans le temps et dans l’espace équivalentes à celles instituées par la loi. C’est notamment le cas d’un bulletin local ou du recueil administratif d’une préfecture lorsque l’intéressé ne réside pas dans la circonscription [11]. Il en va de même pour l’affichage ou la diffusion dans la presse de documents administratifs [12]. Au demeurant, la loi du 12 avril 2000 élargit le domaine des documents communicables à ceux « existant sur support informatique ou pouvant être obtenus par un traitement automatisé d’usage courant », quelle que soit la nature - nominative ou non - des informations qu’ils contiennent. Néanmoins, la position de la CADA sera certainement amenée à évoluer face au développement des TIC et à leur diffusion croissante dans l’administration et au sein de la société en général. Ainsi, la Commission a-t-elle récemment décidé, au sujet de la communication du recueil des actes administratifs d’une préfecture, que : « dans les circonstances de l’espèce, sa mise en ligne sur le site Internet des préfectures s’apparentait à une diffusion publique au sens des dispositions de l’article 2 de la même loi, qui exclut dès lors l’exercice du droit à communication prévu par celle-ci », précisant au demeurant : « qu’une proposition d’abonnement, contre paiement, à une version papier du recueil des actes administratifs ne pouvait s’analyser en un refus d’accéder à la demande, dès lors qu’elle est motivée par des contraintes techniques relatives notamment aux possibilités de modification ultérieure des documents envoyés sous format électronique » [13]. Ce souci participe au respect du principe de l’égalité d’accès aux données publiques en général et au droit en particulier lorsqu’il s’agit d’actes juridiques.
Bien que la subjectivisation des rapports juridiques entre le destinataire de la norme et l’autorité chargée de sa diffusion ne soit pas encore achevée, le principe d’égal accès à la règle de droit contribue à la rendre concrétisable dans le cadre d’un contentieux juridictionnel proche de celui de l’égal accès au service public. La mise à disposition de l’ensemble du JORF et d’une partie de la jurisprudence administrative et judiciaire sur Internet suppose en effet la possibilité pour tout administré d’avoir au moins potentiellement accès à Internet, depuis son domicile ou à l’extérieur, par l’intermédiaire de terminaux mis éventuellement à sa disposition par l’administration. La diffusion exclusive par les TIC des données juridiques, service public « par nature », implique ainsi l’égalité d’accès à cette diffusion. Or, l’accès à l’outil informatique n’est pas encore généralisé sur l’ensemble du territoire et pour tout administré. La Cour d’arbitrage belge a été confrontée à cette question le 16 juin 2004 à l’occasion de l’examen d’une loi de programme ayant procédé à la dématérialisation du Moniteur belge [14].
2. - Le précédent du Moniteur belge : l’arrêt de la Cour d’arbitrage du 16 juin 2004 [15]
La Cour a annulé certaines dispositions de la loi-programme du 24 décembre 2002 (articles 474 et 475) relatives au procédé exclusif de publication électronique du Moniteur [16] sur le fondement des articles 10 et 11 de la Constitution belge [17].
La Belgique se caractérise en effet par un système de publication imposant une traduction parallèle dans les deux langues officielles de l’État, à savoir le français et le flamand, ce qui, avant le passage à la dématérialisation exclusive, représentait un coût très important pour les services du Moniteur en particulier et le budget de l’Etat en général [18]. Afin de régler la question de l’authenticité du Moniteur, l’article 474 de la loi-programme du 24 décembre 2002 prévoyait l’impression et la conservation de trois exemplaires papier dont le premier est conservé à la Direction du Moniteur belge, le second transmis au ministre de la Justice et le dernier déposé à la Bibliothèque royale de Belgique. L’article 475 de la loi précisait que « Toute autre mise à disposition du public est réalisée par l’intermédiaire du site Internet de la Direction du Moniteur belge. Les publications mises à disposition sur ce site Internet sont les reproductions exactes dans un format électronique des exemplaires sur papier prévus à l’article 474 ». Après avoir rappelé que « la publication est une condition essentielle de la force obligatoire des textes officiels », la Cour précise que « la faculté pour toute personne d’en prendre connaissance en tout temps est un droit inhérent à l’État de droit puisque c’est cette connaissance qui permettra à chacun de s’y conformer » [19]. Elle estime que la suppression de la version papier du journal officiel belge ne contient, « en tant que telle », aucune discrimination et doit être considérée comme conforme à la Constitution : « La suppression de l’édition imprimée sur papier du Moniteur belge (...) et son remplacement par une mise à la disposition du public par l’intermédiaire du site Internet (...) sont des mesures dont il peut raisonnablement être admis qu’elles sont en rapport avec l’objectif du législateur (...). Elles s’inscrivent (...) dans l’évolution de la société, les techniques informatiques devenant un procédé de communication de plus en plus courant. » [20] Cependant, la Cour précise que « le principe d’égalité et de non-discrimination peut être violé lorsque le législateur traite de la même manière des personnes qui se trouvent dans des situations essentiellement différentes » [21].
Après avoir apprécié proportionnalité des mesures accompagnant la suppression du Moniteur papier, la Cour d’arbitrage estime que la possibilité offerte par l’article 474 de la loi-programme de consulter un exemplaire papier du journal à la direction du Moniteur de Bruxelles est « insuffisante » car « n’assure pas à chacun un accès aux textes qui l’intéressent, sans difficulté excessive » [22]. Elle déclare par conséquent que « Faute d’être accompagnées de mesures suffisantes qui garantissent un égal accès aux textes officiels, la mesure attaquée a des effets disproportionnés au détriment de certaines catégories de personnes. Elle n’est dès lors pas compatible avec les articles 10 et 11 de la Constitution » [23]. Tout en annulant les articles 474 et 475 de la loi-programme du 24 décembre 2002, la Cour déroge cependant à l’effet rétroactif de l’annulation en maintenant leurs effets pour les publications effectuées jusqu’au 31 juillet 2005. [24] La Cour laisse ainsi un an au législateur belge pour adopter les mesures propres à assurer le respect du principe d’égalité et de non-discrimination. Au-delà, les dispositions de la loi-programme frappées d’inconstitutionnalité ne pourront plus produire aucun effet [25].
Tirant les conclusions de l’arrêt de la Cour, la loi du 20 juillet 2005 modifie ainsi les articles 474 et 475 de la loi-programme par l’insertion d’aménagements permettant de rendre le Moniteur accessible au plus grand nombre. Ces aménagements, entrés en vigueur le 31 juillet, prévoient, entre autre, la possibilité pour tout citoyen, par le biais d’un numéro vert (gratuit), d’obtenir à prix coûtant auprès du service du Moniteur , une copie des actes publiés ainsi qu’un service d’aide à la recherche de documents (art. 475 bis). L’article 465 ter dispose que « D’autres mesures d’accompagnement sont prises par arrêté royal délibéré en Conseil des Ministres afin d’assurer la diffusion et l’accès les plus larges possibles aux informations contenues dans le Moniteur belge  » [26]. Un projet d’arrêté royal, approuvé en Conseil des ministres le 20 juillet, prévoit ainsi la publication quotidienne, au sein de chaque greffe, d’un exemplaire imprimé du sommaire du Moniteur belge. Le contentieux n’est cependant pas vidé puisque l’association à l’origine du recours devant la Cour a déclaré vouloir attaquer les nouvelles dispositions sur le même fondement [27].
Le projet de dématérialisation totale du JORF, après la première étape que constitue l’ordonnance du 20 février 2004 [28] prise sur le fondement de l’article 4 de la loi n°2003-591 du 2 juillet 2003 habilitant le gouvernement à simplifier le droit [29], est susceptible de soulever les mêmes questions, faute pour le législateur d’avoir prévu des mesures particulières pour les usagers ne pouvant disposer de l’outil informatique. Néanmoins, outre les particularités propres au système de publication pour lequel a opté la France début 2004, l’absence d’obligation constitutionnelle pour le législateur français de traiter de manière différente des individus placés dans des situations différentes ne permet pas de transposer dans sa totalité le raisonnement de la Cour d’arbitrage belge au cas de la France. Cette conception française du principe d’égalité repose sur la différence entre « l’égalité dans la loi » qui prescrit de ne pas appliquer un traitement différent aux situations identiques, ce qu’appliquent le Conseil constitutionnel et le Conseil d’État [30], et « l’égalité par la loi » qui prescrit de traiter différemment les situations objectivement différentes [31], ce qu’aucune juridiction française n’admet aujourd’hui [32].
L’ordonnance du 20 février 2004 qui reprend en grande partie l’étude réalisée par le Conseil d’État à la demande du Premier ministre le 27 septembre 2001 [33], modifie l’article 1er du Code civil [34]. Alors que l’article 1er supprime le délai de distance pour la province qui ne se justifiait plus et harmonise le régime des actes publiés au JORF en consacrant la règle de leur entrée en vigueur à la date qu’ils fixent ou, à défaut et sauf urgence, le lendemain de leur publication [35], l’article 3 dispose, sous certaines réserves [36], qu’à partir du 1er juin 2004, la publication des lois, ordonnances, décrets et actes administratifs « est assurée, le même jour, dans des conditions de nature à garantir leur authenticité, sur papier et sous forme électronique » [37]. Le double support de publication - papier et électronique - confère aux citoyens un accès non discriminatoire à la production normative, contrairement au système mis en place en Belgique, ce que confirment la jurisprudence classique du Conseil d’État relative à l’égalité d’accès des usagers au service public et celle du Conseil constitutionnel sur le principe d’égalité de traitement.

Le Conseil d’État a ainsi déclaré dans un avis du 15 janvier 1997 sur une question de droit posée par le TA de Rennes à propos des modalités d’inscription dans certaines filières universitaires, que méconnaît le principe d’égalité de traitement une procédure d’inscription à certaines filières d’une Université qui repose exclusivement sur le minitel et retient les candidatures dans l’ordre chronologique des connexions effectives. « Une telle procédure méconnaît le principe d’égalité de traitement entre les candidats, eu égard aux conditions d’équipement télématique et informatique des intéressés, aux possibilités techniques de connexion et aux différences qui en résultent dans les conditions d’acheminement de leurs appels vers le serveur télématique de l’Université. » [38] Au contraire, la haute juridiction a rappelé dans un arrêt de Section du 28 juillet 2000 que ne méconnaissent pas le principe d’égalité de traitement les règles qui assurent un « accès pluriel » à l’administration [39]. Le Conseil constitutionnel adopta une position similaire dans la décision 456 DC du 27 décembre 2001 Loi de finances pour 2002, considérant que la transmission de la déclaration de revenus par voie électronique organisée parallèlement à la transmission par voie postale, alors même qu’elle dispense les intéressés de la production d’un justificatif de la déduction demandée au titre des cotisations syndicales versées, « n’est pas contraire au principe d’égalité », car elle « ne dispense pas de la production de ces pièces lors d’un contrôle fiscal ultérieur » [40].
L’analyse du système mis en place par l’ordonnance du 20 février doit cependant être nuancée. En effet, si l’article 3 de l’ordonnance retient la solution d’un accès pluriel, l’article 5 prévoit que pour certains actes administratifs dont la liste est arrêtée par décret en Conseil d’État, « la publication au Journal officiel sous forme électronique suffit à assurer l’entrée en vigueur ». Le décret, adopté le 29 juin 2004, vise aussi bien certains actes réglementaires - à l’exception des ordonnances - intervenant dans les matières énumérées par les alinéas 1 à 3 de l’article 1er, ainsi que ceux édictés par les « autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes dotées de la personnalité morale, autres que ceux qui intéressent la généralité des citoyens », que certaines décisions individuelles concernant les fonctionnaires de l’État et le domaine de la concurrence pour celles édictées par le ministre chargé de l’économie [41]. L’article 2 du décret étend le régime de la publication exclusive au JO électronique (JOEL) aux « décisions individuelles et de l’ensemble des autres actes dépourvus de valeur réglementaire, y compris les avis et propositions dont une loi ou un décret prévoit la publication au Journal officiel (...) lorsqu’ils relèvent de l’une des matières énumérées aux 1°, 2° et 3° de l’article 1er du présent décret ou émanent de l’une des autorités mentionnées au 5° du même article ».
Si les décisions administratives individuelles demeurent soumises à l’obligation de notification à l’égard de leurs destinataires, la publication au seul JOEL a comme effet de faire courir le délai de recours pour excès de pouvoir vis-à-vis des tiers intéressés, qui eux-mêmes sont fonctionnaires et dont l’équipement informatique professionnel donne en principe accès à Internet [42]. Il n’est toutefois pas certain, contrairement à l’intention proclamée du gouvernement, que l’accès à l’ensemble des actes publiés au seul JOEL, n’intéresse que les agents de l’administration. En effet, un arrêté relatif à la fermeture d’une Trésorerie en zone rurale - acte réglementaire « relatif à l’organisation des services déconcentrés de l’État » - comporte des conséquences préjudiciables tant pour les administrés usagers du service que pour les collectivités territoriales concernées par les missions d’assistance et de gestion du Trésor public. Il en va de même pour l’ensemble des services déconcentrés de proximité.
Le fait de soustraire ces actes au régime de droit commun de la double publication a pour conséquence de ne pas permettre à l’ensemble des tiers concernés d’en prendre connaissance et le cas échéant d’exercer leur droit de recours à leur encontre. Conséquences qui pourraient être considérées comme incompatibles avec l’article 6-1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme. Or, à terme, la publication exclusive au JOEL devrait s’étendre, comme en Belgique, à l’ensemble des actes soumis à publication [43].
La solution adoptée par la France confirme cependant une position de prudence face au risque d’un « fossé numérique » préjudiciable à la cohésion sociale que sont censés assurer les services publics en réseau et à l’accès concret des administrés au droit produit par leurs représentants. L’égalité de traitement dans la mise en œuvre de l’objectif d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi tel qu’affirmé par le Conseil constitutionnel dans sa décision 421-DC à propos de la codification par ordonnance, semble à peu près préservée. Le Conseil considère en effet que « l’égalité devant la loi énoncée par l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen et “la garantie des droits” requise par son article 16 pourraient ne pas être effectives si les citoyens ne disposaient pas d’une connaissance suffisante des normes qui leur sont applicables ; qu’une telle connaissance est en outre nécessaire à l’exercice des droits et libertés garantis tant par l’article 4 de la Déclaration, en vertu duquel cet exercice n’a de bornes que celles déterminées par la loi, que par son article 5, aux termes duquel “tout ce qui n’est pas défendu par la loi ne peut être empêché, et nul ne peut être contraint à faire ce qu’elle n’ordonne pas” ». Néanmoins, le choix du pouvoir réglementaire nécessite, pour être en accord avec ses ambitions premières et avec les objectifs et principes dégagés par le Conseil constitutionnel, des politiques publiques ambitieuses impliquant l’ensemble des acteurs au plan national comme au plan local et dont la question du financement n’est encore qu’insuffisamment réglée [44].

Notes :

[1] P. Ferrari, « Les droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations : commentaire général de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 », AJDA, n° 6, 2000, p. 471 ; M. Puybasset, « Le droit à l’information administrative », AJDA, n° 25, 2003, p. 1307-1308 ; S. Boissard, « Le droit d’accès aux documents administratifs depuis l’intervention de la loi du 12 avril 2000 », ibid., p. 1309-1315.

[2] J.M. Bruguière, Les données publiques et le droit, Paris, Litec, 2002, p. 13-16.

[3] Voir sur cette évolution Diffusion des données publiques et révolution numérique, Rapport de M. Dieudonné Mandelkern, op. cit., p. 17 et s.

[4] Supra.

[5] Discours du Premier ministre prononcé à Hourtin le lundi 25 août 1997 lors de l’Université de la communication, « Préparer l’entrée de la France dans la société de l’information », consultable sur http://www.archives.premier-ministr.... Ce discours qui s’inscrit dans le Programme d’Action Gouvernementale pour la Société de l’Information (PAGSI) lancé en janvier 1998.

[6] Exposé des motifs du projet de loi relatif à l’accès au droit et à la résolution amiable des conflits enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 3 juin 1998, AN, n° 956. Le texte définitif ne comporte pas d’exposé des motifs, voir Loi n° 98-1163 relative à l’accès au droit et à la résolution amiable des conflits, JORF n° 296, 22 décembre 1998, p. 19343.

[7] Loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, op. cit., articles 1 et 2.

[8] Avis n° 20034534.

[9] En sont notamment exclus par l’article 1er de la loi, les actes des assemblées parlementaires, les avis du Conseil d’État et des juridictions administratives ainsi que certains documents de la Cour des comptes et des chambres régionales des comptes.

[10] A. ROBINEAU-ISRAËL, B. LASSERRE, "Administration électronique et accès à l’information administrative", A.J.D.A., n°25, 2003, p. 1328.

[11] Avis n° 20004805 du 21 décembre 2000, Préfet de la Somme.

[12] Avis n° 20003890 du 19 octobre 2000, Préfet de Maine-et-Loire.

[13] Avis n°20052642 du 21 juillet 2005, Préfet de l’Aisne.

[14] Équivalent du Journal officiel de la République française, imprimé et diffusé par la direction du Moniteur belge à Bruxelles.

[15] Cour d’Arbitrage belge, arrêt n° 106/2004 du 16 juin 2004.

[16] Voir l’excellente analyse de Chr. Behrendt, Le juge constitutionnel comme législateur-cadre positif : les normes juridictionnelles relatives à la production et au contenu de normes législatives futures, th. Paris I Panthéon-Sorbonne (sous la dir. du professeur Otto Pfersmann), dactyl., 2005, p. 294-302 ; C. Terwagne et al., « La fin de la version papier du Moniteur belge », Revue Ubiquité, 2003, n° 15, p. 3 ; Ch.-É. Clesse, « De la fin du “Moniteur” papier à la mort de “Nemo censetur...” », JT, 2002, p. 835.

[17] Article 10 : « Les Belges sont égaux devant la loi » ; Article 11 : « La jouissance des droits et libertés reconnus aux Belges doit être assurée sans discrimination. »

[18] En ce qui concerne la communauté belge germanophone, la loi du 31 décembre 1983, modifiée par la loi du 18 juillet 1990, confie au Commissaire d’arrondissement (commissaire du gouvernement fédéral) la mission d’assurer la publication en allemand des lois, décrets, ordonnances, arrêtés et règlements, voir Circulaire du 20 décembre 2002 relative aux tâches exercées par les autorités provinciales pour le Service public fédéral Intérieur, point 6) a), Moniteur Belge du 23 mai 2003, p. 28 555.

[19] Cour d’Arbitrage belge, arrêt n° 106/2004 du 16 juin 2004, B 3.2.

[20] Ibid., B 15.

[21] Ibid., B 14.

[22] Ibid., B19 et B 18 : « [La] mesure permettant d’obtenir une copie d’un acte ou d’un document du Moniteur belge n’est pas de nature à remédier aux effets négatifs des dispositions entreprises. Ceux qui ne disposent pas de matériel informatique ne pouvant consulter eux-mêmes le Moniteur belge, il sera en effet particulièrement malaisé à qui recherche un texte de pouvoir identifier l’exemplaire où le texte en question est publié. Cette mesure introduit ainsi une différence de traitement entre celui qui, ayant accès à un matériel informatique, peut consulter aisément tous les numéros du Moniteur belge édités depuis la mise en vigueur des dispositions attaquées et y trouver le texte qui l’intéresse, et celui qui, n’ayant pas accès à l’informatique, ne peut identifier le numéro dans lequel ce texte est publié. »

[23] Ibid., B.22.

[24] Dispositif conforme à l’article 8, alinéa 2, de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d’arbitrage.

[25] Comme le note Christian Behrendt, lorsque la Cour prononce son jugement, les dispositions de la loi-programme concernées sont en vigueur depuis plus d’un an (depuis le 1er janvier 2003). Il était donc pratiquement impossible de prononcer l’annulation rétroactive des dispositions incriminées et de ne pas laisser au législateur un temps suffisant pour mettre en place des mesures d’accompagnement ou bien un régime de publication mixte, voir l’argumentation de la Cour, Considérant B 23. Chr. Behrendt, op. cit., p. 300.

[26] Loi du 20 juillet 2005 portant des dispositions diverses, Moniteur belge du 29 juillet 2005, www.moniteur.be

[27] http://www.droitbelge.be/news

[28] Ordonnance n° 2004-164 du 20 février 2004 relative aux modalités et effets de la publication des lois et de certains actes administratifs, JORF n° 44 du 21 février 2004, p. 3514.

[29] Loi n° 2003-591 du 2 juillet 2003 habilitant le gouvernement à simplifier le droit, JORF n° 152, 3 juillet 2003, p. 11 192.

[30] V. notamment, décision n° 79-107 DC du 12 juillet 1979, Rec., p. 31.

[31] N. Belloubet-Frier, « Le principe d’égalité », AJDA 1998, p. 152 et s.

[32] V. CE Ass. 28 mars 1997, Société Baxter et autres, RFDA 1997, p. 450, concl. J.-C. Bonichot, obs. F. Melin-Soucramanien. Il en est de même quant à la jurisprudence de la CJCE, v. CJCE 15 septembre 1982, Julius Kind c/ Communauté économique européenne, Rec. p. 2 885.

[33] Publication et entrée en vigueur des lois et de certains actes administratifs, Étude adoptée par l’Assemblée générale du Conseil d’État le 27 septembre 2001, Conseil d’État, Section du rapport et des études, Paris, La documentation française, coll. Les études du Conseil d’État, 2001.

[34] L’ordonnance du 20 février 2004 vise la plupart des actes administratifs de l’État et exclut ceux édictés par les autorités déconcentrées et décentralisées, qui font l’objet d’une publication spécifique. Les actes des autorités déconcentrées sont publiés au Recueil des actes administratifs de la préfecture et les actes des collectivités territoriales métropolitaines répondent à un régime de publication spécifique prévu aux articles L. 2131-1, L. 3131-1 et L. 4141-1 du CGCT.

[35] Pour les lois et les actes administratifs autres qu’individuels, l’avant-dernier alinéa de l’article 1er conserve la possibilité d’une entrée en vigueur immédiate sur décision du président de la République après avoir constaté l’urgence et sauf disposition contraire du texte. Cette compétence, antérieurement attribuée au Premier ministre par le décret du 5 novembre 1870 et la jurisprudence du Conseil d’État, est désormais rattachée à la compétence de promulgation que le Président de la République tient de l’article 10 C. Le dernier alinéa de l’article 1er consacre la règle jurisprudentielle selon laquelle l’entrée en vigueur des lois et des actes administratifs autres qu’individuels est suspendue jusqu’à l’entrée en vigueur des « mesures d’application indispensables à leur mise en œuvre ».

[36] Réserves concernant la publication électronique des actes administratifs individuels relatifs à l’état des personnes dont la liste est arrêtée par un décret du 28 mai 2004, adopté après recommandation de la CNIL, de manière à assurer la confidentialité de ces actes, Décret n° 2004-459 du 28 mai 2004 fixant les catégories d’actes individuels ne pouvant faire l’objet d’une publication sous forme électronique au Journal officiel de la République française, JORF n° 124 du 29 mai 2004 p. 9583.

[37] Ordonnance n° 2004-164 du 20 février 2004, article 3.

[38] CE, Sect., Avis du 15 janvier 1997, M. Gouzien, n° 182777, p. 19.

[39] CE, Sect., 28 juillet 2000, M. Le Besco, Rec., tables, p. 1018 et 1055.

[40] Décision 2001-456 DC du 27 décembre 2001, Loi de finances pour 2002, JO du 29 décembre, p. 21159.

[41] Selon l’article 1er, les actes administratifs dont la publication au JORF suffit à assurer leur entrée en vigueur sont : « 1° Les actes réglementaires, autres que les ordonnances, qui sont relatifs à l’organisation administrative de l’État, en particulier les décrets se rapportant à l’organisation des administrations centrales, les actes relatifs à l’organisation des services déconcentrés de l’État, ainsi que ceux portant délégation de signature au sein des services de l’État et de ses établissements publics ; 2° Les actes réglementaires, autres que les ordonnances, relatifs aux fonctionnaires et agents publics, aux magistrats et aux militaires ; 3° Les actes réglementaires, autres que les ordonnances, relatifs au budget de l’État, notamment les décrets et arrêtés portant répartition, ouverture, annulation, virement ou transfert de crédits, ceux relatifs aux fonds de concours, aux postes comptables du Trésor public et aux régies d’avances, ainsi que les instructions budgétaires et comptables ; 4° Les décisions individuelles prises par le ministre chargé de l’économie dans le domaine de la concurrence ; 5° Les actes réglementaires des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes dotées de la personnalité morale, autres que ceux qui intéressent la généralité des citoyens. » (décret n° 2004-617 du 29 juin 2004, JO, 30 juin 2004, p. 11 849).

[42] Considérations que le Conseil d’État avait déjà souligné dans son étude de septembre 2001, Publication et entrée en vigueur des lois et de certains actes administratifs, op. cit., p. 31.

[43] Stratégies Ministérielles de Réforme, 225 mesures pour moderniser l’État, Paris, 14 septembre 2004, p. 49, consultable sur http://www.fonction-publique.gouv.fr

[44] Ainsi, la loi du 12 avril 2000 crée-t-elle des « Maisons de services publics » (MSP) qui, outre un accès de proximité aux services publics, doivent garantir des points d’accès à Internet aux citoyens. Un certain nombre de municipalités offrent désormais, parfois en partenariat avec des acteurs privés, à leurs administrés ces points d’accès, certaines proposant des formations à Internet au profit des plus démunis face à l’outil informatique. Une étude ETD-DATAR de juin 2002 recense la création de 350 MSP et mentionne dans les souhaits d’évolution de leurs initiateurs « une volonté de développer les nouveaux modes de communication : bornes interactives, internet, intranet, visio-conférences, visio-guichets, télé-procédures ». La loi du 21 juin 2004 relative à la confiance dans l’économie numérique (LCEN) habilite les collectivités territoriales et leurs groupements, en cas de carence dûment constatée de l’initiative privée (appel d’offre infructueux), à mettre à disposition des infrastructures de télécommunication et à devenir opérateurs de télécommunication, ce qui, dans certaines zones rurales à faible rentabilité pour les opérateurs privés, permettrait d’offrir un accès effectif aux administrés, Loi 2004-575 du 21 juin 2004, article 50, JORF n° 143, 22 juin 2004, p. 11168. Chapitre V, art. L. 1425-1 CGCT. R. Allemand, « L’intervention des collectivités territoriales dans le domaine des télécommunications », ADJA, n° 37, 2004, p. 2025 et s.