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L’archivage des procès-verbaux et des documents électoraux au Conseil constitutionnel français

dimanche 29 mai 2005, par Stephane Cottin

Le bulletin n° 5 de l’Accpuf (Association des Cours constitutionnelles ayant le français en partage) traite du rôle et du fonctionnement des Cours constitutionnelles en période électorale.

Ce bulletin vient de sortir (mai 2005). J’y ai commis deux articles techniques. Les voici Présentation du service du greffe et de l’informatique du Conseil constitutionnel et L’archivage des procès-verbaux et des documents électoraux au Conseil constitutionnel français

PLAN

1 Les documents électoraux gérés par le Conseil par type d’élections.

  • 1.1 Election du Président de la République et référendum
  • 1.2 Elections législatives et sénatoriales
  • 1.3 Cas particulier : l’archivage des débats en séance et des originaux des décisions

2 Gestion des archives.

  • 2.1 La remise aux Archives nationales
    • 2.1.1 Les cartons Dimab
  • 2.2 Notes complémentaires sur les pratiques d’archivage.
    • 2.2.1 Les bordereaux de pièces de contentieux
    • 2.2.2 Page de garde d’un dossier contentieux
    • 2.2.3 Fiche de transmission d’une pièce
    • 2.2.4 Abréviations usuelles
    • 2.2.5 Les codes couleurs

Le Conseil constitutionnel français est compétent pour les contentieux des élections parlementaires (législatives et sénatoriales), de l’élection présidentielle et des votations nationales. Chacune de ces quatre types de scrutin fournit des documents fort différents dont le Conseil doit assurer la gestion et l’archivage.

La grande hétérogénéité des procédures impose de traiter ici les élections une par une, mais dans chaque cas, on parlera du type de documents arrivant au Conseil (ou généré par celui-ci), leur volume, la gestion de leur circuit et leur archivage.

1 Les documents électoraux gérés par le Conseil par type d’élections

1.1 Election du Président de la République et référendum

Concernant l’élection du Président de la République, le Conseil constitutionnel doit gérer de très nombreuses et de très diverses tâches de nature tant administrative que contentieuse

Aussi n’y a-t-il eu pas moins de 3 mètres linéaires (27 dossiers à sangle) de documents produits uniquement pour la préparation de l’élection (notes, avis, marchés d’impression de divers documents...). Les parrainages (présentation de candidatures) ont représentés à eux seuls plus de 4 mètres linéaires. Les procès verbaux de recensement des votes sont établis dans chaque département par une commission spéciale qui recense tous les suffrages émis sur un document spécial traditionnellement de couleur bleue, au format A2 plié en deux. Ce dernier reprend, si besoin est, les constatations ou contestations portées sur les procès verbaux des bureaux de votes (couleur blanche), et éventuellement, les bulletins litigieux annulés. Pour certains départements, l’ensemble peut être très volumineux.

Deux mois après le second tour de scrutin, la loi impose à tous les candidats le dépôt de leur compte de campagne. A défaut (ou si leur compte est finalement rejeté après contrôle par le juge constitutionnel), les candidats ne seraient pas remboursés de leur dépenses, et devraient même rendre l’avance forfaitaire remise lors l’établissement de la liste des candidats. Les comptes de campagne rassemblent les pièces justificatives de dépenses et de recettes, des comptes bancaires des mandataires financiers et toutes les autres pièces comptables émises ou reçues à l’occasion de la campagne, le tout présenté par un expert-comptable selon un plan de classement savamment mis au point par l’ordre des experts-comptables pour le compte du Conseil constitutionnel. La mise en place de ce procédé a été fort longue et a nécessité beaucoup de réunions de travail fort délicates, mais, au final, le canevas mis au point a permis tant aux mandataires financiers des candidats au moment de l’engagement des dépenses, qu’aux experts-comptables au moment de la présentation des comptes, et surtout qu’aux rapporteurs-adjoints auprès du Conseil constitutionnel d’assurer le contrôle des comptes dans les meilleures conditions.

Enfin, des documents utiles au contrôle de la campagne électorale, constitués au cours de celle-ci par des étudiants recrutés tout spécialement par le Conseil constitutionnel, sont issus de coupures de journaux de la presse quotidienne régionale. Il s’agit de la mention par la presse locale des actions ayant pu entraîner des frais pour les candidats. Les rapporteurs-adjoints s’en sont servis pour les confronter avec les pièces comptables et s’assurer de la réalité des dépenses engagées.

L’ensemble de ces documents a vocation à être conservé au Conseil constitutionnel jusqu’à la prochaine élection du Président de la République (normalement cinq ans), afin de servir de références. Au moment de l’archivage des documents de l’élection N, sont donc remis aux services des Archives contemporaines de la direction des Archives nationales, les documents de l’élection N-1, hormis les coupures de presse, qui sont remises au CEVIPOF (centre d’études de la vie politique française, laboratoire de l’Institut d’Etudes Politiques de Paris).

Récapitulatif (élection présidentielle 2002) : 76 mètres linéaires

- 27 dossiers documentaires de préparation : 3 ml (et autant pour le "dossier du secrétaire général
- 13 cartons Dimab (voir plus bas) de parrainages : 4,5 ml
- 47 cartons de PV (24 pour le 1er tour, 23 pour le second) : 14 ml
- 160 cartons de comptes de campagne : 46,5 ml
- 11 cartons de coupures de presse : 3,5 ml
- 4 cartons de correspondances avec les candidats. : 1 ml

Le rôle du Conseil constitutionnel lors d’un référendum national est très proche de celui qu’il exerce pour une élection présidentielle mais les étapes sont nettement moins nombreuses (consultations portant sur l’organisation du scrutin, contentieux des actes préalables au scrutin et recensement des votes). On peut considérer qu’en volume un référendum représente le tiers d’une élection présidentielle

1.2 Elections législatives et sénatoriales

Les élections parlementaires (sénatoriales et législatives), génèrent, pour le Conseil constitutionnel, des masses de documents de nature contentieuse, la préparation de ces élections n’étant pas du ressort du Conseil.

Le Conseil constitutionnel reçoit directement les mémoires des requérants potentiels (candidats ou électeurs) dans les délais légaux (10 jours après l’élection). Ces mémoires pourront être accompagnés de pièces, mémoires ampliatifs, en réponse, réplique, duplique, triplique...

Le Conseil n’est destinataire des documents officiels (procès verbaux,...) que s’il en fait la demande. Celle-ci est systématique auprès du ministère concerné (Intérieur ou Outre-mer), en même temps qu’une demande d’observations au dit ministère, dès que la requête est considérée comme devant être instruite. Une partie non négligeable des requêtes suit le traitement prévu à l’article 38-2 de l’ordonnance organique n° 58-1067 du 7 novembre 1958 qui prévoit que "sans instruction contradictoire préalable, (le Conseil) peut rejeter, par décision motivée, les requêtes irrecevables ou ne contenant que des griefs qui manifestement ne peuvent avoir une influence sur les résultats de l’élection".

Selon les griefs exposés dans la requête, le Conseil peut décider la production des procès verbaux de tout ou partie des bureaux de vote de la circonscription (ainsi que des suffrages annulés), des listes d’émargements, des volets de procuration, de leurs documents justificatifs, etc. Le Code électoral prévoit leur éventuel versement comme pièces de contentieux au Conseil constitutionnel : article LO 179 "Les procès-verbaux des commissions chargées du recensement, auxquels le préfet joint l’expédition de l’acte de naissance et le bulletin nº2 du casier judiciaire des élus et de leurs remplaçants, sont tenus à la disposition des personnes inscrites sur les listes électorales et des personnes ayant fait une déclaration de candidature, pendant un délai de dix jours.

Passé ce délai, les procès-verbaux et leurs annexes sont déposés aux archives départementales. Ils ne peuvent être communiqués qu’au Conseil constitutionnel, sur demande de ce Conseil. "

Ces documents peuvent être très volumineux, mais il est finalement assez rare de demander toute la série des documents électoraux. Ils nécessitent un soin particulier de conservation, comme toutes les autres pièces de procédure.

En plus des requêtes des particuliers, le Conseil peut être saisi, essentiellement par la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, qui, depuis 1992, transmet tous les comptes de campagne des candidats aux élections législatives qu’elle a rejeté (654 en 1993, 274 en 1997, 599 en 2002 - chiffres issus de leurs statistiques)

Tous ces documents sont archivés et classés, le temps du traitement contentieux, dans une pièce fermée sous la responsabilité du service du greffe. Si les documents émanant des parties (mémoires et pièces) ont vocation à être archivés définitivement au Conseil, les comptes de campagne, ainsi que les autres documents électoraux officiels, sont immédiatement remis aux autorités dont ils émanent dès la fin du traitement, comme le précise l’article 19 du règlement applicable à la procédure suivie devant le Conseil constitutionnel pour le contentieux de l’élection des députés et des sénateurs :

"Art. 19. - La requête, les mémoires ainsi que les pièces ou leurs copies et photocopies versés aux dossiers sont conservés aux archives du Conseil constitutionnel. Il en va de même des saisines effectuées sur le fondement de l’article L.O. 136-1 du code électoral ainsi que des observations auxquelles elles donnent lieu

Toutefois, les comptes de campagne, leurs annexes et les pièces de la procédure suivie devant la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques sont retournés à cet organisme .

En outre, à l’expiration de leur période d’utilisation courante, les documents mentionnés au premier alinéa du présent article sont transmis à l’administration des archives dans les conditions et suivant les modalités définies par la loi n° 79-18 du 3 janvier 1979."

Ainsi, le Conseil détient dans ses archives 124 cartons DIMAB (environ 36 mètres linéaires) pour les élections parlementaires de 1958 à 1996, les élections 1997 et 2002 étant archivées au 3e étage plus accessible et représentant environ 10 mètres linéaires.

Le contentieux des élections législatives partielles et celui des élections sénatoriales, générales ou partielles, obéit aux mêmes règles. S’agissant des élections sénatoriales, la masse des documents à traiter est nettement moindre : traditionnellement, ces élections suscite peu de contentieux et la loi ne prévoit aucun contrôle de leur financement. Par rapport au volume des archives issu d’une élection législative générale, celui d’une élection sénatoriale générale est négligeable.

1.3 Cas particulier : l’archivage des débats en séance et des originaux des décisions

Il n’a été question dans tout ce qui précède que des documents servant à préparer les décisions du Conseil constitutionnel. Il faut en effet réserver un sort particulier aux documents originaux émanant directement du huis clos de la salle de séance du Conseil. Ces derniers sont essentiellement composés des originaux des décisions du Conseil signés par le Président, le rapporteur et le secrétaire général, et surtout des procès verbaux de la séance, tels que "sommairement" décrits par l’article 3 du décret n° 59-1293 du 13 novembre 1959 relatif a l’organisation du secrétariat général du conseil constitutionnel :"Le secrétaire général prend les mesures nécessaires à la préparation et à l’organisation des travaux du Conseil. Il établit un compte rendu sommaire de ces travaux."

L’ensemble de ces documents originaux, selon la décision du 27 juin 2001, ne sont pas librement consultables avant 60 ans : "Est fixé à soixante ans le délai au-delà duquel peuvent être librement consultés les comptes-rendus établis en application de l’article 3 du décret susvisé du 13 novembre 1959 relatif à l’organisation du secrétariat général du Conseil constitutionnel."

Aussi a-t-il été établi un système d’archivage assurant la conservation la plus efficace de ces documents (qui sont fréquemment utilisés par les services) : les documents originaux sont archivés et classés de façon rigoureuse dans des chemises selon des codes couleurs en fonction de leur degré de confidentialité (avant la décision de 2001, pas moins de quatre couleurs différentes pouvaient cohabiter pour une même séance selon les types de décisions rendues). Deux copies de ces documents sont effectués (une copie de travail, conservée dans un coffre fort ignifugé à proximité du service juridique, principal utilisateur ; et une copie de secours, sous clef à un autre endroit du bâtiment) ; les originaux sont remis chaque année au service des archives contemporaines qui en assure le plus efficacement la conservation.

2 Gestion des archives

2.1 La remise aux Archives nationales

L’ensemble des documents ne suivent donc pas tous le même chemin. Les documents les plus utiles pour le travail des services au Conseil restent à proximité des bureaux, au même étage, dans un couloir aménagé contenant deux coffres ignifugés pour les copies des originaux des procès verbaux de séances et des décisions. Ce même couloir est flanqué de placards fermés à clef contenant les deux dernières séries de contentieux électoraux (ici législatives 2002 et 1997), ainsi que les dossiers de séances des décisions de conformité depuis 1986. Le reste des documents conservés au Conseil est archivé au sous-sol et au deuxième étage.

Sont remis aux Archives nationales, tous les ans, les originaux des procès verbaux de séances et les originaux des décisions ; et, régulièrement, les documents relatifs aux élections présidentielles et aux référendums (une seule élection complète est conservée, dès que la nouvelle doit être archivée, on fait de la place en remettant la précédente aux Archives).

2.1.1 Les cartons Dimab : La mission des Archives nationales dispose sur son site Internet (http://www.recherche.gouv.fr/archiv...), de conseils utiles pour le versement des archives :

La Mission utilise des cartons normalisés de type Dimab. Il s’agit d’un carton normalisé (format h x L x l = 280 x 385 x 290) disposant d’un couvercle, de poignets et d’une petite sangle pour le déplacer facilement. Conçu pour s’insérer dans les étagères métalliques classiques, suffisamment peu volumineux pour ne pas contenir trop de masse de papier, ils permettent de gérer efficacement l’archivage dans les meilleures conditions de conservation.

Pour l’ensemble des cartons remis, il faut établir un bordereau : la liste des documents remis. Ce document fait office de catalogue.

Présentation matérielle des dossiers {}

Les dossiers doivent être conditionnés dans des chemises à sangle, classeurs ou boîtes d’archives (3 pour 1 carton Dimab). Au dos, sont portées les mentions suivantes : {}

mentions reportées sur le bordereau de versement :
- titre du dossier
- dates extrêmes

Fonction du bordereau

Le bordereau est la pièce justificative de l’opération de versement. C’est l’outil de gestion et de recherche principal des archives et un instrument de liaison entre le service versant et le service d’archives.

Conseil pour l’établissement du bordereau
- Il comporte l’identification de l’administration versante
- Il indique la durée d’utilisation administrative (D.U.A.) possible des documents versés ce qui correspond à la durée pendant laquelle le service pense avoir besoin de ses archives et pendant cette période la Mission des archives nationales s’engage à ne faire aucun travail de tri des documents. - Il propose leur conservation définitive ou leur destruction, opération qui ne peut-être effectuée qu’avec l’accord préalable du service versant, par le service d’Archives. {}

Ses feuilles intercalaires comportent les numéros de cartons et énumèrent les titres et dates extrêmes des dossiers contenus dans chaque carton Dimab.

Les titres portés par les services doivent être compréhensibles de l’extérieur ; il s’agit trop souvent de raccourcis hermétiques ou d’un langage inintelligible aux non-initiés.

2.2 Notes complémentaires sur les pratiques d’archivage

2.2.1 Les bordereaux de pièces de contentieux :

Chaque pièce de contentieux fait l’objet d’un enregistrement informatique. Ce dernier établit une fiche de transmission qui est attachée au document en question : l’original est archivé le plus rapidement possible au service du greffe, et c’est une copie qui est transmise au juriste, qui, grâce au bordereau, donne les ordres de transmission au greffier.

Ci après, un modèle de fiche de transmission d’un dossier contentieux complet, suivi d’une fiche de transmission d’une pièce (en l’occurrence une saisine de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques)

Le premier document a vocation à être généré dès l’ouverture du dossier contentieux, puis à être inséré dans une pochette "cristal" fixée au dossier dit "juriste" (la première copie). Ce document sert de résumé pour le juriste chargé de l’affaire : il lui permet d’avoir en un clin d’œil l’état de l’affaire (si les mémoires sont arrivés, si le rapporteur-adjoint a été désigné...) et, sur le fond de l’affaire, il peut indiquer en quelques croix le type de contentieux, ainsi que, critère parmi les plus importants, l’écart de voix entre les candidats.

Le second document a vocation à être remis à chaque nouvelles pièces de procédure. Il sert de feuille d’ordre pour le greffier, qui sait quel sort donner ensuite à la pièce (transmission, rangement, reproduction...)

2.2.2 Page de garde d’un dossier contentieux

(voir le document joint)

2.2.3 Fiche de transmission d’une pièce

(voir le document joint)

2.2.4 Abréviations usuelles :
- MDéf = mémoire en défense
- MRép = mémoire en réplique
- MAmp = mémoire ampliatif / complémentaire
- MDup = mémoire en duplique
- MTri = mémoire en triplique
- Req = Requête introductive
- OMI = observations du ministère de l’intérieur
- OMOM = observations du ministère de l’outre-mer
- OCSA = observations du CSA{{}}

2.2.5 Les codes couleurs :

En plus de la mise en cartons et en dossiers à sangle, il a été mis au point un code couleur pour le contentieux électoral permettant rapidement de savoir à quel type de pièces on a affaire

- Codes couleurs des chemises et sous-chemises à l’intérieur des dossiers :

  • Jaune = requête introductive (par extension mémoire en réplique)
  • Vert = mémoire en réponse et autres pièces du parlementaire
  • Bleu = observations et autres pièces du ministère
  • Violet = documentation
  • Rouge/orange = courrier et correspondances
  • Gris = décision

- Code couleur des dossiers originaux =

  • Chemise à dos toilé bleu = requête élection législative
  • Chemise à dos toilé rouge = requête élection sénatoriale
  • Chemise à dos toilé jaune = saisine CCFP

- Autres types de dossiers (copies) =

  • Quelle que soit la couleur mais avec une pochette cristal fixée sur le recto du dossier et contenant une page de garde = DOSSIER JURISTE
  • Chemise à dos toilé vert pâle = dossier copie rapporteur-adjoint

Documents joints

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